خط مشی گذاری نظارت بر تجارت فرامرزی
با افزايش روز افزون تجارت، گمرک با چالش اعمال قانون براي کشف تخلف و بدون کاهش سرعت تجارت روبرو گرديده است. هر چه حجم تجارت گسترده تر گردد فرآيند راستي آزمائي پيچيده، هزينه¬بر و دشوارتر خواهد شد. بهره¬گيري از روشهاي مبتني بر بازرسي کليه کالاها موجب کاهش سرعت در تجارت می گردد، از آنجایی¬که¬ این کاهش اثر مستقيم بر روي اقتصاد کشورها دارد، افزايش سرعت و ايجاد تسهيل در تجارت خارجي بدون کاهش امنیت مورد توجه قرار گرفته است
اطمينان از امنيت و اعمال مقررات و قوانين داراي اهميت ويژه است سرعت در تجارت نيز از اهميت بالائي برخوردار است. اطمينان از امنيت بدون کاهش سرعت در تجارت چالشي است که دولت¬ها در تجارت بين‌المللي با آن روبرو هستند. لذا وجود خط مشی نظارت بر تجارت فرامرزی توسط گمرک با استفاده از تجارب مطلوب جهانی و مفاهیم پیشرفته نظارت بر تجارت فرامرزی متناسب با جهانی شدن که بتواند کشور را به این مهم برساند ضروری می نماید.
در جوامع امروزی تجارت فرامرزی، موتور رشد و توسعه کشور ها است. تجارت خارجی با فرآهم آوردن امکان بهره گیری از صرفه های مقیاس، تکنولوژی های پیشرفته، امکان تخصیص بهینه منابع و افزایش رقابت در تولید محصولات، می تواند موجبات افزایش بهره وری عوامل تولید و رسیدن به رشد اقتصادی را فرآهم آورد. به همین سبب موضوع تجارت خارجی مورد توجه بسیاری از سیاست گذاران قرار گرفته است.
بحث پیرامون بازرگانی خارجی و مبادلات بین المللی فارغ از مسائل گمرکی و تکنیک هائی که امر مبادله را جداً از مقررات داخلی کشورها تسهیل و موجب تحرک در مکانیزم تجارت می گردد، تقریباً غیرممکن است و اهمیت موضوع به حدی است که در بیشتر موارد با توصیه سازمان‌های ملل – یونسکو جوامع اقتصادی و طرف های موافقت نامه هایی که در زمینه مسائل بازرگانی فعالیت دارند با هدف نیل به زبانی مشترک در مسائل و تشریفات گمرکی، تسهیل امر مبادله، تدارک مقدمات مبادله اطلاعات و اختراعات در امور تجارت بین الملل و شکستن سدهای باصطلاح گمرکی به منظور افزایش هر چه بیشتر در شتاب مبادلات بازرگانی و قراردادهای گمرکی تهیه و تصویب و بموقع اجراء گذاشته می‌شود.
نظر به نقش دولتها در نظارت بر تجارت خارجی ، گمرک بعنوان نهادي حاکميتي مسئول اعمال قوانين و مقررات دولت در تجارت است و بعنوان سازماني چند منظوره با مأموريت‌هاي متنوع در حوزه حفظ امنيت و سلامت جامعه و متعهد به حمايت از توليد داخلي تبديل گرديده است.
در حقیقت می توان چنین عنوان نمود که گمرک عهده دار مسئولیت خطیر اجرای سیاستهای اقتصادی و تجاری در مرزهای رسمی کشور میباشد. در حال حاضر گمرک صرفا یک سازمان اجرایی و تأمین کننده منابع درآمدی دولت نمی‌باشد، بلکه با کارکردهای کنترلی و نظارتی خود، از عوامل مؤثر در تسریع روند توسعه، افزایش میزان سرمایه گذاری خارجی، انتقال دانش فنی، حمایت از صنایع نوپای ملی، تنظیم بازار عرضه و تقاضا، تثبیت قیمتها، ایجاد تعادل در تراز پرداختها، اشتغال آفرینی، تسهیل ترانزیت کالا و افزایش درآمد ارزی حاصله، رعایت مسائل امنیتی، ارتقای سطح بهداشت و سلامت جامعه، اعمال قوانین سازمان انرژی اتمی و کنترل مواد پرتو زا، رعایت مقررات زیست محیطی و محافظت از لایه ازون، اجرای قانون استاندارد ملی، برقراری انواع قرنطینه های ضروری، مبارزه با تجارت مواد مخدر، اسلحه و مواد منفجره، پول شویی، تجارت گونه های حیوانی و گیاهی در معرض خطر انقراض، سلاح های شیمیایی و تروریسم و حفظ میراث فرهنگی کشور محسوب می‌گردد. ماهیت وظایف گمرک به نوعی است که مستلزم تعامل با سایر دستگاههای مسئول و اجرای مقررات بخشنامه ها و دستورالعملهای متعدد مربوطه میباشد.
نظر به اینکه علاوه بر گمرک، تعداد زیادی از موسسات سازمان های دولتی نظیر کشاورزی، بازرسی امور دامی، استاندارد، سازمان غذا و دارو، بازرسی مواد مخدر و غیره به منظور اعمال کنترل، بازرسی و آزمایش کالا در حین عبور از مرز حضور دارند که در صورت فقدان اشتراک اطلاعات بین این سازمان ها، شرایط نامطلوب و بغرنجی برای جامعه تجاری بواسطه الزام به ارائه اطلاعات مورد نیاز هر یک از سازمان ها بصورت مجزا فراهم می گردد. اعمال بازرسی های مکرر، جداگانه و موازی توسط هر یک از سازمان های درگیر در تجارت فرامرزی شرایط را هم برای سازمان های مرزی و هم برای جامعه تجاری سخت تر می نماید. همچنین به تبع این اقدامات، موضوع ارزیابی ریسک نیز بصورت مجزا توسط هر یک از سازمان های درگیر و با تکیه به اطلاعات اختصاصی و ناکافی اخذ شده از جامعه تجاری صورت می گیرد که بدلیل عدم برخورداری از داده های کامل و جامع ضمن ناکارآمدی منجر به ایجاد هزینه های مضاعف و موازی در سازمان ها می گردد. این شرایط غالب سازمان های همجوار مرزی را به ایجاد پنجره واحد و برخورداری از مزایای بالقوۀ آن تشویق نموده است.
در صورتیکه گمرک بعنوان یک نهاد حاکمیتی دولت بتواند نقش خود را در نظارت بر تجارت خارجی بطور کارآمد و اثربخش انجام دهد و ضمن ایجاد روانسازی و تسهیلات تجاری کنترل موثر و دقیق بر این فرایند اعمال نماید نه تنها از انحرافات در این حوزه از جمله قاچاق و تخلفات تجارت خارجی جلوگیری خواهد شد بلکه جریانی روان و سریع در امر تجارت خارجی که لازمه حجم روزافزون آن در دنیای امروز میباشد فراهم خواهد گردید.
مقوله مهم مرکزی در توسعه نظارت بر تجارت فرامرزی بکارگیری پنجره واحد می باشد. با وجود برنامه های متعدد موجود در بخش های مختلف تجاری اعم از دولتی و بخش خصوصی، که امور تجارت فرامرزی را مدیریت می نمایند، پیاده سازی یک برنامه جامع و گسترده ای مثل پنجره واحد به منظور انسجام بخشیدن و هماهنگ نمودن برنامه های متنوع و مجزا و یکپارپه نمودن آنها لازم می باشد. لذا به پنجره واحد بایستی به عنوان شبکه ای از برنامه های مشترک برخوردار از قابلیت های بالا در ایجاد تبادلات کامپیوتری نگریسته شود که در قالب آن جامعه تجاری به دریافت خدمات ارائه شده از طرف سازمان های مختلف مبادرت می‌نماید.
ایجاد پنجره واحد در برگیرنده انجام فرآیندهای عملیاتی گو ناگون و مبادله اطلاعات گسترده در بستر برنامه‌های پیشرفته مبتنی بر فن آوری اطلاعات و اینترنت می باشد. در واقع پنجره واحد متشکل از یک سری سازمان ها و موسسات تخصصی می باشد که بصورت مجازی دور هم جمع و هماهنگ شده اند تا مجرای واحدی را برای ارائه خدمت به مشتریان ایجاد کنند
برای تکمیل یک تعامل تجاری بین المللی، جامعه تجاری و دولت نیازمند دستیابی به مجموعه ای از اطلاعات مربوط به خدمات و نقش های مرتبط در حوزه های مختلف درگیر اعم از جامعه تجاری، حمل و نقل و سازمان‌های نظارتی می باشند. انتخاب و انتصاب یکی از سازمان های مشارکت کننده به عنوان اپراتور و هدایت‌کننده پنجره واحد بایستی بصورت شفاف صورت پذیرد، این سازمان عامل که در خصوص پنجره واحد تجارت فرامری می تواند گمرک باشد، از طریق یک فرآیند مشاوره متقابل با هر یک از سازمان های مشارکت کننده اقدام به شناسائی و دسته بندی خدمات، سیستم ها و فرآیندهایی می کند که سازمان های مزبور مایلند تا از طریق پنجره واحد ارائه نمایند.
از ديدگاه عملي، پنجره واحد يك ورودي فيزيكي يا الكترونيك براي ارائه و حفظ تمام داده ها برای گمرک فراهم مي كند. اين ورودي، به وسيله گمرک مديريت مي شود كه پس از دريافت اطلاعات، آن را به تمام واحدهاي مرتبط انتقال مي دهد. راه اندازي اين سيستم به همكاري و مشاركت ميان واحدهاي دولتي مرتبط نياز دارد و بنابراين مستلزم تعهد و هدايت قوي سطوح بالاي دولتي است. دولت ها بايد جريان اطلاعات مربوط به تجارت بين المللي بر اساس مدل داده سازمان جهانی گمرک تا حد ممكن ارتقا دهند و روان كنند. پس از اينكه اطلاعات رسمي و تجاري مورد نياز تعيين شدند، اين داده ها بايد استاندارد و هماهنگ شوند. همزمان با توسعه اطلاعات هماهنگ، استاندارد و ساده تر، كاربرد اثربخش فناوري اطلاعات، باعث مي شود جريان تبادل داده ها افزايش يابد كه نتيجه آن تجارت سريعتر، آسانتر و با هزينه كمتر است
از دیگر مفاهیم موثر در بهبود نظارت بر تجارت فرامرزی بکارگیری مدیریت ریسک هوشمند گمرکی می باشد. تغییرات روز افزون در دورنمای استراتژیک محیط عملیاتی گمرک به همراه رشد فزاینده تجارت و حجم روزافزون مسافرتها بر روی نحوه مدیریت و رویکردهای گمرک تأثیر گذاشته است. این شرایط به همراه افزایش عدم اطمینان، باعث شده است تا بسیاری از گمرکات پیگیر طراحی و پیاده سازی مدیریت ریسک سیستماتیک و ساختار یافته باشند. امروزه مدیریت ریسک گمرکی در مواجهه با الزامات محیط عملیاتی به یکی از ابزار های کلیدی بدل گشته است. توسعه و اجرای چارچوبی توانمند برای مدیریت ریسک هوشمند محور به همراه فرهنگ سازی مناسب در گمرک سبب افزایش توانمندی های گمرک و اتخاذ تصمیم های مؤثر در ارتباط با ریسک های موجود، در تمامی سطوح سازمان می گردد. از این منظر مدیریت ریسک به یکی از اصول راهبردی گمرکات مدرن تبدیل شده است .
کار روزمره گمرک شامل مراقبت از جریان حجم عظیمی از صادرات، واردات و ترانزیت محموله ها و کسب اطمینان از اجرای قوانین، مقررات و رویه ها در حرکت کشتی ها، وسائط نقلیه، هواپیماها، کالاها و مسافران در عبور از مرزهای بین المللی می باشد. در گذشته کارکنان گمرک مجبور بودندکالاها و اسناد مربوط را در مرز و قبل از ترخیص مستقیماً مورد بازرسی قرار داده و از این طریق بر رعایت قوانین و مقررات صحه گذارند. ولی امروزه وجود حجم عظیم و فزاینده کالاها و محصولات مبادله شده در بازارهای بین المللی سبب گردیده تا موضوعاتی مانند عدم انباشت کالاها در بنادر، فرودگاه ها و مرزهای زمینی، عدم ایجاد وقفه در زنجیره عرضه و نیز ترخیص سریع کالاها، جایگاه مهمی در تجارت بین المللی کسب نمایند. لذا شرایط جدید، کار بررسی همه کالاها در حین ورود و یا خروج از قلمرو گمرکی را عملاً غیر ممکن نموده و گمرکات را به سمت بکارگیری اصول مدیریت ریسک و برنامه ریزی و انجام کنترل های انتخابی و هدفمند، جهت ممانعت از تخلفات گمرکی و سایر بی نظمی ها سوق داده است.
از دیگر موضوعات موثر در نظارت بر تجارت فرامرزی راهبرد بکارگیری مدل فعالان مجاز اقتصادی می باشد. امروزه بطور گسترده ای بر این موضوع اذعان می گردد که ایجاد روابط مشترک ساختارمند بین گمرک و تاجران قابل اعتماد در مواجهه با چالش هائی نظیر رشد فزاینده حجم تجارت و افزایش نیازهای امنیتی، از یکسو برای دولت ها سودمند بوده و از سوی دیگر شرایط رقابتی شدن هرچه بیشتر تجارت رافراهم می نماید. در طول دهه گذشته برنامه های خاصی مانند انطباق با قوانین گمرکی و فعالان اقتصادی مجاز به این منظور بوجود آمده و فصل جدیدی را در روابط بین گمرک و جامعه تجاری باز نموده است(سانی ، سوموکوداس ، 2005) .
اگر چه مفاهیمی نظیر توسعه مدیریت ریسک دارای اثر بخشی فراوانی می باشند ولی مفهوم فعالان مجاز اقتصادی نیز در کنار آنها با موضوع تأمین امنیت تجارت گره خورده است. بعنوان مثال گمرک مجبور به مقابله با تهدید هائی مثل ترافیک مواد مخدر، داروهای تقلبی تهدید کننده سلامت شهروندان و جرائم تهدید کننده محیط زیست بوده و لذا اجرای برنامه های مذکور در کنارهم، منجر به ایجاد تعادل منطقی و صحیح بین امنیت تجارت از یکسو و تسهیل آن از سوی دیگر گردیده و در شرایط بودجه ای سخت و محدودیت منابع، زمینه تمرکز بیشتر گمرک بر روی محموله های پرخطر را فراهم می نماید. لذا اجرای برنامه فعالان مجاز اقتصادی به همراه برنامه مدیریت ریسک از یک سو شرایط لازم برای استفاده بهینه و منعطف از منابع محدود گمرک و از سوی دیگر ارتقاء امنیت و تسهیل زنجیره عرضه رافراهم می نماید. لازم به ذکر است که اجرای این برنامه زمینه تسهیم مسئولیت گمرک در قبال امنیت زنجیره عرضه را با جامعه تجاری فراهم می نماید.
در بسیاری از گمرکات بدلیل فراهم شدن فرصت لازم جهت تسهیم مسئولیت ها در زمینه امنیت، با بخش خصوصی و ارائه مشوق ها و مزایای بیشتر جهت روان سازی تجارت بطور همزمان، برنامه فعالان اقتصادی مجاز بعنوان برنامه راهبردی و متمایز مطرح می باشد. این برنامه در کنار سایر برنامه های تحول گمرکی نظیر برنامه های مدیریت انطباق، مدیریت ریسک و حسابرسی پس از ترخیص، منجر به ایجاد تعادل منطقی و صحیح بین امنیت تجارت از یکسو و تسهیل آن از سوی دیگر گردیده و بستر لازم برای رشد اقتصادی ایمن و رقابتی را فراهم می نماید.
برنامه فعالان مجاز اقتصادی بعنوان یکی از برنامه های برجسته فرصتی را در اختیار گمرک قرار می دهد تا مسئولیت های اطمینان بخشی خود را با بخش خصوصی به اشتراک گذاشته و همزمان، آنها را از مزایای تسهیل برخوردار نماید. بدینوسیله گمرک با صرف منابع کمتری به اهداف مورد نظر خود دست می باید و از طریق ارائه مشوق هائی نظیر کاهش سطح کنترل ها، گزارش های دوره ای، پرداخت‌های مدت دار و برخورداری از مزایای خوشنامی، به هدف انطباق پایدار فعالان اقتصادی با قوانین و الزامات گمرکی نائل می‌گردد.
مقوله بسیار موثر دیگر در توسعه و بهبود نظارت گمرک بر تجارت فرامرزی موضوع حسابرسی پس از ترخیص گمرک می باشد برنامه حسابرسی پس از ترخیص به معنی اعمال کنترل گمرکی مبتنی بر حسابرسی، بعد از ترخیص کالا از گمرک می باشد. هدف از حسابرسی، بررسی دقت و صحت اظهارنامه های تسلیمی از طریق تجزیه و تحلیل داده های تجاری متعلق به فعالان اقتصادی، سوابق موجود در سیستم های گمرکی و اسناد و مدارک مرتبط می باشد. بکار گیری تکنیک های حسابرسی پس از ترخیص هم به نفع گمرک و هم به نفع جامعه تجاری می باشد. این تکنیک ها به گمرک کمک می کند تا با محافظت از درآمد های خود، بهبود سازگاری فعالان اقتصادی با الزامات مورد نظر وکشف و شناسائی مغایرت های احتمالی و ممانعت از تقلب، کارائی کنترل های خود را افزایش دهد. در مقابل جامعه تجاری نیز به دلیل کاهش مداخلات مکرر گمرک در مرزها، بنادر، فرودگاه ها و پایانه های گمرکی و بهره‌گیری از تسهیلات بوجود آمده، به ترخیص کالاهای خود سرعت می‌بخشند. با توجه به اینکه حل و فصل کلیه مباحث مربوط به کالاها قبل از ترخیص آنها سبب افزایش هزینه‌ها و تأخیر در ترخیص می گردد لذا موکول نمودن کنترل ها به بعد از ترخیص کالا و استفاده از کنترل‌های مبتنی بر حسابرسی پس از ترخیص در محل کار فعالان اقتصادی از ضروریات و موضوعات مهم گمرکی میباشد.
گمرک قبل از شروع برنامه حسابرسی پس از ترخیص بایستی زیر ساخت های لازم مدیریت ریسک و سلکتیویتی را فراهم نموده باشد. زیراکه این برنامه یکی از تکنیک های مهم توصیه شده توسط سازمان جهانی گمرک می باشد که به عنوان پایه و اساس برنامه های کنترلی مبتنی بر پردازش داده های تجاری مطرح بوده و شامل برنامه حسابرسی پس از ترخیص نیز میباشد. گمرکات اجراکننده برنامه حسابرسی پس از ترخیص در سیستم سلکتیویتی مدیریت ریسک خود علاوه بر مسیرهای سبز، زرد و قرمز، مسیری را نیز به عنوان مسیر آبی پیش بینی و طراحی نموده اند که اظهارنامه های هدایت شده به این مسیر بصورت اتوماتیک در برنامه حسابرسی پس از ترخیص قرار می گیرند و طبق آن، کارکنان گمرک می‌تواند اسناد متنوعی را مورد بررسی قرار داده و حسابرسی های گسترده ای بعمل آورند. کنترل های پس از ترخیص در رفع نگرانیهای مختلفی نظیر ارزش کالا و نیز تأیید سازگاری فعالان اقتصادی با قوانین و مقررات مربوط مؤثر می باشد.
مدیریت ریسک و حسابرسی پس از ترخیص از ابزار هائی هستند که با بکار گیری قوانین و مقررات شفاف و پایدار، کارائی آنها در زمینه جمع آوری درآمد، تسریع در نقل و انتقال کالا، نگهداری آمارهای تجاری، کاهش خطر تروریسم از طریق بوجود آوردن زنجیره تأمین بین المللی امن و آسان، محافظت عمومی، سازگاری با خواست ها و تمایلات بخش خصوصی و در نهایت تسریع در ترخیص کالاهای صادراتی و وارداتی به اثبات رسیده است.
حضور فیزکی گمرک در دروازه های ورودی کشور به معنی این است که کنترل های لازم به موقع و قبل از صدور مجوز ترخیص محموله ها انجام می گیرد. این کنترلها شامل انجام فعالیت هائی برای ممانعت از تخلف و به عنوان عامل بازدارنده ای جهت جلو گیری از تخلف و کلاهبرداری در گمرک می باشند.
در حال حاضر کنترل های فیزیکی در مرز های ورودی از وظایف و اقدامات ذاتی گمرک می باشد ولی انجام کنترل های اضافی و وقت گیر در نقطه ترخیص کالا برای یک گمرک مدرن زیانبار و ضد بهره ور می باشد. با توجه به اینکه امروزه جامعه تجاری بین المللی به سمت ضرب الاجل های زمانی کوتاهتری حرکت می نماید لذا به تبع آن اقتصادهای ملی نیز می توانند از نتایج و پیامدهای ترخیص آسان و سریع بهره مند شوند. اسناد و مدارک محدودی که در حین ورود کالا به گمرک ارائه می شوند نمی توانند تصویر کلی و محتوی معاملات از جمله ارزش صحیح گمرکی، طبقه بندی، حقوق ورودی متعلقه و تعرفه های ترجیحی را به شکل روشن و صحیحی نشان دهند بنابراین در چنین شرایطی، تصمیم گیری در خصوص حقوق ورودی و سایر بدهی های مربوط به اطهارنامه ها در بازه زمانی کوتاه در دسترس، برای گمرک عملی نمی باشد و در صورت عملی شدن نیز سبب تأخیر در ترخیص کالا می گردد. از طرف دیگر با توجه به اینکه فرایند ترخیص آسان و سریع کالا در گمرک بدون بروز تخلف قابل تردید می باشد بنابراین بسیاری از گمرکات، در حال حاضر کنترل های خود را با استقرار سیستم مدیریت ریسک، متمرکز بر حسابرسی پس از ترخیص نموده اند. با استقرار حسابرسی پس از ترخیص و رویکرد های مبتنی بر ریسک، گمرک می تواند منابع خود را بطور مؤثر و بهینه تخصیص دهد و با ارائه تسهیلات تجاری، بخش خصوصی را تشویق به بهبود سطح سازگاری و تطبیق با قوانین و مقررات و همکاری نماید. فرایند حسابرسی پس از ترخیص به عنوان ابزاری برای بررسی ساختارمند سیستم های تجاری مرتبط، قراردادهای فروش، سوابق مالی و غیر مالی، دارائی های فیزیکی و سایر دارائی ها، تعریف می‌گردد. لازم به ذکر است که وجود یک برنامه مدیریت ریسک پویا از لازمه های استقرار برنامه حسابرسی پس از ترخیص میباشد.
همچنین گمرک بعنوان نهاد اصلی نظارت بر تجارت فرامرزی می بایست ضمن انجام موثر مقولات مهمی چون پنجره واحد تجارت فرامرزی ، حسابرسی پس از ترخیص ، مدیریت ریسک هوشمند، بکارگیری فعالان مجاز اقتصادی ایجاد نسبت به پرورش محیط همکاری و تعامل با سایر ذی نفعان داخلی و بین المللی نقش موثری را در زنجیره تامین تجارت فرامرزی ایفا نماید که این مهم مستلزم بهبود و تثبیت جایگاه گمرک در نظارت بر تجارت فرامرزی می باشد.
بکارگیری مدل های بین المللی و توجه به استانداردهای جهانی از جمله کنوانسیون تجدید نظر شده کیوتو و مدل داده ای سازمان تجارت فرامرزی در استانداردسازی فرایندها و روان سازی عملیات نظارت بر تجارت فرامرزی بسیار مورد تاکید می باشد. رفع موانع از تجارت فرامرزی (روامسوک ،راسل ،تامچیک ،2007) و کاهش تعدد رویه های گمرکی از جمله راهبردهای موثر در انجام این مهم می باشد. سیاستگذاری تعرفه ای ، بهینه کردن طبقه بندی تعرفه و حذف معافیتهای غیر تعرفه ای از جمله راهکارهای توصیه شده می باشد که می تواند در بهبود نظارت بر تجارت فرامرزی بسیار موثر باشد.
نکته مهم دیگر، برداشتن گام های متوالی و مستمر برای بهبود نظارت بر تجارت فرامرزی است. همانگونه که در اشاره گردید، اصلاح نظارت بر تجارت فرامرزی، نیازمند اقدامات بلند مدت است. بنابراین باید گام به گام و برنامه‌ریزی شده حرکت کرد. نکته مهم دیگر در این امر، فاصله موجود میان طرح و اجرا است که می‌بایست در برنامه ریزی‌ها و اقدامات اجرایی مدنظر قرار گیرد و با مطالعه عمیق آن در اجرا با توفیقاتی بیشتر روبه‌رو شویم.